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«PEUR INJUSTIFIÉE DU RÉGIME PARLEMENTAIRE» ? Point de vue

Repenser l’équilibre institutionnel du régime

Dans le recueil collectif Déprésidentialiser la Cinquième République, le think thank GenerationLibre cherche à repenser l’équilibre institutionnel du régime. Pour Baptiste Gauthey, codirecteur de l’étude, l’absence de culture du compromis paralyse la démocratie française.

PRÉCÉDENTES PUBLICATIONS : « REPARLEMENTARISER « ?

« Ve République : Jupiter peut-il devenir mortel ? » Point de vue https://metahodos.fr/2022/06/20/ve-republique-jupiter-peut-il-devenir-mortel-point-de-vue/

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ENTRETIEN –

«Il y a en France une peur injustifiée du régime parlementaire»

Par Elisabeth Crépin-Leblond. Publié le 14/06/2022 Le Figaro

FIGAROVOX. – Votre rapport dénonce les «maux de l’hyperprésidentialisme». Quels sont-ils ?

Baptiste GAUTHEY. – Le premier s’incarne dans une extrême verticalité et centralisation du pouvoir depuis un certain nombre d’années. Le deuxième réside dans la concentration de toute la vie démocratique sur la seule figure du président de la République et sur son élection au suffrage universel direct. Enfin le troisième est plus purement institutionnel. Il s’agit de ce que nous appelons «la dérive de l’hyperprésidentialisation» depuis 1958, qui s’est faite par étapes et a contribué à déséquilibrer lapratique constitutionnelle et l’agencement institutionnel du régime de la Vème république.

Les deux équilibres, entre le premier ministre et le président de la République d’une part, et entre le pouvoir exécutif et législatif d’autre part, ont été déstabilisés par cet hyperprésidentialisme. Le paradoxe spécifique à la Ve République, c’est que l’hyperprésident possède en réalité une marge de manœuvre pour l’action très réduite. On remarque alors une incapacité chronique à mener des réformes structurelles sur des enjeux importants tels que la santé, l’éducation, la retraite, la réforme de l’État ou les questions environnementales.

Ce paradoxe est le produit de ce déséquilibre: l’espace démocratique qui devrait normalement se déployer au cœur des institutions, à l’Assemblée nationale, s’est déplacé en dehors de l’espace institutionnel. L’Assemblée nationale n’est plus qu’une chambre d’enregistrement, et le premier ministre n’est plus vraiment le chef du gouvernement. L’espace démocratique où devraient se forger les réformes par le compromis s’est déplacé dans la rue, qui exerce le rôle, normalement dévolu à l’Assemblée, de contre-pouvoir face à l’exécutif. Lors du dernier quinquennat, cela s’est remarqué sur la question des retraites, par exemple.

Les Français ont une forme d’addiction au pouvoir politique et une croyance forte dans la capacité du politique à résoudre leurs problèmes.Baptiste Gauthey

Voyez-vous dans l’hyperprésidentialisme une des causes de la crise politique actuelle ?

La question institutionnelle est centrale et c’est pourquoi nous proposons un ensemble de propositions dans notre rapport, mais je pense qu’elle ne suffira pas à résoudre le problème démocratique. Il est en réalité plus profond, et se situe à mon avis dans la culture et les mœurs politiques des Français.

On observe une forme de double mouvement contradictoire. D’un côté, les Français ont une forme d’addiction au pouvoir politique et une croyance forte dans la capacité du politique à résoudre leurs problèmes. Pour ne citer qu’un exemple, lors de la crise des Gilets jaunes, il était intéressant de voir des interviews de manifestants où l’interviewé parlait d’abord de sa situation matérielle, puis directement d’Emmanuel Macron et d’Édouard Philippe, comme si ces derniers étaient directement responsables de l’ensemble des difficultés qu’ils traversaient. De l’autre côté, il existe une forme de méfiance généralisée à l’égard de ce même personnel politique.

Cette situation paradoxale ne l’est en réalité pas tant. Les Français attendent tellement de l’État, qui en démocratie libérale – et c’est bien naturel – n’a pas les moyens de résoudre tous les problèmes, qu’ils sont constamment déçus lorsque les gouvernants, inévitablement, échouent. Il y a une forme de blocage lié à la culture politique du pays. Une des solutions serait de rétablir l’équilibre au sein des institutions pour que les députés jouent leur rôle de contre-pouvoirs, que la démocratie soit plus fonctionnelle et puisse créer du compromis à travers la confrontation pacifique d’intérêts et de conceptions du monde divergentes.

Vous proposez de revenir sur un modèle d’élection du président au suffrage universel indirect, d’élaguer les compétences présidentielles et d’encadrer les prérogatives du président. À quel point cela modifierait-il la fonction présidentielle ?

L’idée serait de remettre le président à la place que lui avaient attribuée les constituants de 1958, «au-dessus de la mêlée». Le président était censé représenter l’État sur le long terme, et avoir une vision pour la France. Le premier ministre avait pour rôle de véritablement diriger le gouvernement, d’être à la tête de la majorité et de s’occuper du conjoncturel. Ensuite, le pouvoir législatif devait agir en contre-pouvoir et réussir à créer du compromis par les débats et les discussions. Aujourd’hui, l’«hyperprésident» endosse à la fois le rôle du premier ministre et du président de la république, et les députés ne jouent pas le rôle qui devrait être le leur dans le processus législatif. Notre idée est de remettre le président dans cette position de long terme, au-dessus de la mêlée.

Le parlement français est l’un des plus faibles des démocraties occidentales. Seulement 11% des amendements déposés sont adoptés, et parmi eux 84% proviennent du gouvernement.Baptiste Gauthey

Vous évoquez un «pouvoir législatif endormi». Comment y remédier et revaloriser les pouvoirs du parlement inscrits dans la Constitution ?

Le texte de Corentin Poyet dresse un constat, et montre que le Parlement français est l’un des plus faibles des démocraties occidentales. Il montre aussi, chiffres à l’appui, la prépondérance de l’exécutif dans la fabrique de la loi et la faiblesse de l’opposition dans l’agenda parlementaire. Seulement 11% des amendements déposés sont adoptés, et parmi eux 84% proviennent du gouvernement. On observe au parlement un strict respect de la discipline partisane. En 2017, il y a eu une vague de nouveaux députés très jeunes avec peu d’expérience à l’Assemblée nationale.

Cela a permis de renouveler une partie du personnel politique, mais ne s’est pas accompagné de nouvelles pratiques vertueuses. Au contraire la faiblesse du parlement s’est renforcée car ces députés ont été élus en raison de leur fidélité au président et au parti présidentiel. La crise sanitaire a également renforcé l’exécutif par une forme de mise en cause des contre-pouvoirs et des décisions prises derrière les portes closes du conseil de défense sanitaire.

Jean-Jacques Urvoas, ancien ministre, ancien député et auteur de deux textes dans notre recueil, condamne l’inaction parlementaire. Il affirme que, sur le plan réglementaire, les pouvoirs parlementaires existent et qu’ils pourraient être efficaces. Il ne prône pas un grand nombre de changements institutionnels, mais des «microchirurgies» c’est-à-dire des ajustements pour redonner à l’Assemblée son rôle premier qui est de participer au processus législatif et, quand cela est nécessaire, d’être un contre-pouvoir efficace face à l’exécutif.

Nous proposons dans le recueil un ensemble d’ajustements qui permettraient de redonner au parlement un rôle plus important, par exemple de donner à un membre de l’opposition la fonction de président ou de rapporteur général de la commission des affaires sociales, de supprimer le droit d’amendement au gouvernement en le réservant aux parlementaires, de supprimer l’article 49-3, de donner au parlement une maîtrise plus importante de l’ordre du jour, d’augmenter le nombre de commissions permanentes.

Mais, le problème de fond n’est pas seulement juridique et réglementaire. Il réside aussi dans la pratique du pouvoir. Cela est lié au calendrier électoral, qui est fait de telle manière que l’élection législative est devenue aujourd’hui une sorte de troisième tour à l’élection présidentielle où les trois grands blocs, représentés par trois figures politiques, Marine Le Pen, Emmanuel Macron et Jean-Luc Mélenchon s’affrontent. On retrouve sur toutes les affiches, derrière la tête du député, une de ces trois figures. Les députés sont élus en fonction de critères qui, à mon avis, ne sont pas les bons et le jeu démocratique est faussé.

Revenir au suffrage universel indirect pour l’élection du président de la République est une mesure forte. Nous sommes conscients de la difficulté d’une telle mesure en raison de l’attachement des Français à l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Mais revenir au suffrage universel indirect permettrait de revenir à un système partisan plus équilibré dans lequel le vote ne porte pas sur une personnalité mais sur un programme, une philosophie, une vision de la France portée par un parti politique au sein duquel doivent s’arbitrer et se former des compromis. De plus, l’inversement du calendrier électoral permettrait de décorréler l’élection du président de la République et l’élection des députés, pour permettre aux élections législatives de devenir, comme dans la plupart des démocraties occidentales, le grand moment démocratique. Aujourd’hui en France, ce grand moment est l’élection du président de la République au suffrage universel direct, et lorsque les élections législatives arrivent ensuite, il y a une forme de fatigue démocratique qui peut être un facteur explicatif, certes insuffisant, de l’abstention.

Le pouvoir du parlement dépend aussi de la conjoncture politique. L’éventualité d’une majorité seulement relative pour Emmanuel Macron à l’issue des élections législatives ne serait-elle pas de nature, mécaniquement, à «réveiller» le pouvoir législatif ?

C’est fort probable, car on pourrait éventuellement voir un système de coalition se mettre en place. Mais c’est une question qui, à mon avis, reste en suspens car elle relève aussi de la pratique. Il est certain que sur le plan démocratique, quelle que soit notre opinion envers LREM et son programme, il serait satisfaisant qu’il n’y ait pas de majorité absolue qui ferait revenir une assemblée endormie. En cas de majorité relative on pourrait avoir une élévation du rôle de l’Assemblée nationale. Dans notre recueil, nous montrons que les périodes de cohabitation offrent une autre interprétation de la Constitution, certainement un peu plus démocratique et libérale, mais qui ne fonctionne que si l’opposition n’est pas dans un rôle de pur blocage. Les députés de l’opposition ne doivent pas agir dans une stricte discipline – comme le font les députés LREM – qui consisterait à bloquer tout ce qui vient du gouvernement et de LREM par pur principe. Il faut qu’il y ait une véritable pratique du pouvoir, du débat, de la coalition pour permettre que des députés qui ne pensent pas la même chose puissent travailler et se rencontrer sur un certain nombre de terrains d’entente.

Il y a donc peut-être en France une sorte de déficit culturel démocratique, qui se matérialise par un attachement à un pouvoir exécutif fort et une absence de culture du compromis.Baptiste Gauthey

La France peut-elle se passer de la figure du chef qui conduit la politique de la nation ?

Je pense qu’il faut se dire qu’il n’y a pas de fatalité, et séparer le descriptif du normatif. Sur le plan descriptif et historique, c’est évidemment extrêmement complexe puisque les Français sont très attachés à cette figure. Si on suit des auteurs comme Tocqueville et des historiens comme François Furet, c’est une vieille histoire qui puise ses racines dans notre tumultueuse histoire révolutionnaire et qui s’est prolongée tout au long du XIXe siècle. Toute l’histoire du 19e siècle est une histoire douloureuse avec des résurgences d’un ancien modèle social et politique, qui n’ont pas permis à la France d’avoir un véritable modèle démocratique stable avant la IIIe république. Ensuite, la IIIe et la IVe république avec les années 30, la période de Vichy, puis l’instabilité chronique de la IVe république ont laissé dans l’esprit des Français et des politiques une forme de peur du régime parlementaire. Il existe une idée, qui n’est pas justifiée, selon laquelle les échecs des deux régimes (le régime de la IIIe République responsable de la débâcle et l’instabilité dite chronique de la IVe République) seraient liés à un exécutif trop faible et un législatif trop puissant.

Cette idée s’est installée comme un paradigme fort de notre histoire politique. Il y a donc peut-être en France une sorte de déficit culturel démocratique, qui se matérialise par un attachement à un pouvoir exécutif fort et une absence de culture du compromis. Jean-Marie Denquin, dans son ouvrage La monarchie aléatoire: essai sur les constitutions de la Ve République, parle à juste titre de culture de la «non-confrontation» qui encourage les différents acteurs politiques à l’inaction, plutôt que de les pousser à forger des compromis. Si la question est complexe et le problème profond, je ne pense pas qu’il faille la considérer comme une fatalité: la France peut et pourrait tout à fait se séparer de cette figure du chef et enfin sortir de la morosité démocratique qui la paralyse. Un des principaux objectifs de ce recueil collectif est aussi de relancer le débat sur ces questions, pour que les Français s’interrogent collectivement sur la relation qu’ils entretiennent avec le pouvoir politique.

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