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Réforme constitutionnelle: Risques sans bénéfices? Le Conseil d’État réservé

BILLET

Pourquoi un référendum pour inscrire le climat dans la constitution

Le président de la République Emmanuel Macron a annoncé, le 14 décembre, sa volonté d’impulser un référendum pour inscrire la lutte pour le climat dans la constitution. Cela fait suite à l’annonce des mesures proposées, l’été dernier, par la Convention citoyenne pour le climat.

La question serait : « Approuvez-vous l’inscription de la lutte pour le climat dans la Constitution ? » ? C’est ce que propose le président de la République Emmanuel Macron, quelques mois après la présentation des propositions la Convention citoyenne pour le climat. 

Le groupe proposait d’inscrire dans l’article 1er  : « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique ».

Plusieurs réformes institutionnelles promises

  • décentralisation,
  • autonomie des magistrats,
  • composition du Parlement,
  • proportionnelle
  • services de l’Etat

Celle-ci connaitra t elle le même sort ? on voit mal comment organier un tel vote dans les circonstances actuelles. Comment justifier un referendum quand – en même temps — tout est fait pour annuler l’élection des élus départementaux et régionaux avant la présidentielle.

Une réforme constitutionnelle doit d’abord passer par l’Assemblée nationale puis le Sénat et être votée en des termes identiques.

Une telle modification n’aurait pas seulement une portée symbolique. La Constitution revêt une valeur supérieure à la loi et s’impose au Conseil constitutionnel et aux juridictions du pays.

Un vote du texte par l’Assemblée nationale et par le Sénat en des termes identiques

Le président de la République doit recourir à l’article 89 de la Constitution pour mener à bien la réforme. Ce texte donne l’initiative d’une révision constitutionnelle soit au chef de l’Etat sur proposition du Premier ministre, soit aux membres du Parlement. Il impose un vote du texte par l’Assemblée nationale et par le Sénat en des termes identiques. Les dispositions doivent être approuvées par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès. Dans cette seconde hypothèse, une majorité des 3/5e des suffrages exprimés parmi les députés et les sénateurs est nécessaire.

L’autre réforme constitutionnelle abandonnée

L’exécutif a stoppé en juillet 2018 l’examen de son projet de loi constitutionnelle relative au Parlement, après des révélations sur Alexandre Benalla, collaborateur d’Emmanuel Macron à l’Elysée. Il comptait faire adopter cette révision par la voie parlementaire.

L’article 89 a été utilisé à une seule reprise, sous la présidence de Jacques Chirac, pour organiser le référendum sur le quinquennat le 24 septembre 2000.

Sur ce sujet, Emmanuel Macron avait été moins catégorique que sur la réforme constitutionnelle. Il a indiqué aux 150 membres de la Convention citoyenne pour le climat vouloir « laisser ouverte la possibilité de conduire dès 2021 […] un référendum sur la base de l’article 11 de la Constitution » concernant « un ou plusieurs textes de loi reprenant vos propositions ». À l’exception des recommandations qu’il a rejetées :

  • la limitation de la vitesse maximale sur l’autoroute à 110 km/heure ;
  • la modification du préambule de la Constitution ;
  • la taxation des sociétés versant des dividendes.

Le référendum envisagé doit reposer sur l’article 11

de la Constitution, qui permet au chef de l’Etat, sur proposition du gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées, de soumettre au peuple tout projet de loi :

  • portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent ;
  • tendant à la ratification d’un traité susceptibles d’avoir des incidences sur le fonctionnement des institutions.

Pour le général de Gaulle c’était une confirmation de la légitimité

Charles de Gaulle voyait dans le référendum un moyen de confirmer sa légitimité en dehors de l’élection. Le premier président de la Ve République a quitté l’Elysée en 1969 suite au résultat négatif du référendum sur la régionalisation et la réforme du Sénat. Aucun référendum n’a été organisé à l’échelle nationale depuis le 29 mai 2005. Les Français ont rejeté ce jour l’adoption du traité constitutionnel européen (TCE) que souhaitait Jacques Chirac. Il est resté au pouvoir jusqu’à la fin prévue de son mandat, en mai 2007.

Nous avons publié quatre articles relatifs à ce projet:

Référendum sur le climat : comment achever la démocratie en prétendant la sauver https://metahodos.fr/2021/01/15/referendum-sur-le-climat-comment-achever-la-democratie-en-pretendant-la-sauver/

Un référendum: quelle utilité ? quelle chance de mise en oeuvre?  https://metahodos.fr/2020/12/19/un-referendum-quel-objectif-et-quelle-chance-de-realisation/

LA CHRONIQUE DE PHILIPPE DAVID SUR LE REFERENDUM: « LE F. DE G. N’A PLUS DE LIMITES » https://metahodos.fr/2020/12/21/la-chronique-de-philippe-david-sur-le-referendum-le-f-de-g-na-plus-de-limites/

Le referendum climat, une « manœuvre politique » pour le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier https://metahodos.fr/2020/12/23/le-referendum-une-manoeuvre-politique-pour-le-constitutionnaliste-jean-philippe-derosier/

Nous vous proposons ci contre un article publié dans Localtis

ARTICLE

Le Conseil d’État boude le projet de loi de réforme constitutionnelle sur l’environnement

25 janvier 2021, Philie Marcangelo – Leos / MCM Presse pour Localtis

Peu de bénéfices et beaucoup de risques…

On pourrait résumer ainsi l’analyse du Conseil d’État sur le projet de loi constitutionnelle intégrant la protection de l’environnement dans la Constitution.

L’avis, rendu public ce 21 janvier, au lendemain de la présentation du texte en conseil des ministres, pointe en particulier les conséquences lourdes et en partie imprévisibles que la réforme envisagée est susceptible d’avoir sur la responsabilité de l’État et des pouvoirs publics territoriaux, en leur imposant une obligation d’agir.

Présenté en conseil des ministres ce 20 janvier, le projet de loi constitutionnelle intégrant la protection de l’environnement dans la Constitution a auparavant été examiné à la loupe par le Conseil d’État. Un petit air de déjà-vu pour le conseiller du gouvernement.

Il s’agit ni plus ni moins du troisième projet de réforme constitutionnelle portant sur la question environnementale qui lui est soumis en trois ans. En 2018, la réforme visait l’article 34 de la Constitution afin de confier au législateur outre la détermination des principes fondamentaux relatifs « à la préservation de l’environnement » ceux relatifs « à la lutte contre le changement climatique ». 

En 2019, le projet de loi constitutionnelle « pour un renouveau de la vie démocratique » avait prévu entre autres d’inscrire au premier alinéa de l’article premier de la Constitution que « [La France] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques ». Une partie des remarques du Conseil d’État reprend donc des considérations émises dans ses précédents avis. 

Ce nouveau projet de loi constitutionnelle passé au crible prévoit d’inscrire dans l’article 1er de la Constitution que la France « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et la lutte contre le dérèglement climatique » . Une disposition mot pour mot inspirée des travaux de la Convention citoyenne pour le climat (CCC). 

Le Conseil d’État en questionne tout d’abord sinon l’utilité du moins la pertinence. 

Et pour cause le principe de protection de l’environnement « occupe déjà la plus haute place dans la hiérarchie des normes », souligne-t-il d’emblée. 

Il est en effet déjà inscrit dans la Charte de l’environnement adossée à la Constitution à la faveur de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005. Et le juge, notamment constitutionnel, a d’ailleurs grandement contribué a donner toutes ses lettres de noblesse à « la cause environnementale » en tirant toutes les conséquences de son intégration dans le fameux « bloc de constitutionnalité ». 

Plein effet de la Charte de l’environnement

Le Conseil d’État relève notamment deux décisions récentes du Conseil constitutionnel « qui confèrent une importance plus grande aux effets de la Charte de l’environnement ».
 Par une décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020 (Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques), le Conseil constitutionnel a jugé, en des termes inédits, qu’il découlait du préambule de la Charte de l’environnement un objectif de valeur constitutionnelle de « protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains ». 

Jusqu’alors le Conseil n’avait envisagé dans ce cadre la protection de l’environnement que comme un objectif d’intérêt général. Dans une décision plus récente, n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020 (loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières), le Conseil constitutionnel a précisé et renforcé le contrôle qu’il opère au regard du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé énoncé à l’article 1er de la Charte de l’environnement. Reprenant une formulation applicable à d’autres droits et libertés, le Conseil indique que les limitations à l’exercice de ce droit « doivent être motivées par la poursuite d’un but d’intérêt général ou la mise en œuvre d’une exigence constitutionnelle » et  » proportionnées » à l’objectif poursuivi par le législateur. Voilà pour le contexte.


Le Conseil d’État expose ensuite dans son avis plusieurs de ses questionnements. 

Est-ce la bonne place ? Affirmatif. L’inscription de la préoccupation environnementale à l’article 1er de la Constitution aux côtés des principes fondateurs de la République lui apparaît justifiée eu égard à son « caractère prioritaire (…) s’agissant d’un des enjeux les plus fondamentaux auxquels l’humanité est confrontée ». 

Le Conseil d’État tempère immédiatement en conférant au projet de loi une portée avant tout « symbolique », prenant acte de la volonté du gouvernement « de marquer plus encore l’engagement des pouvoirs publics dans la préservation de l’environnement, en ‘introduisant un principe d’action positif pour les pouvoirs publics et une volonté affirmée de mobiliser la Nation’ ainsi qu’il est dit dans l’exposé des motifs ». 

Le message est clair, la réforme projetée « ne lui confère, par elle-même, aucune prééminence d’ordre juridique sur les autres normes constitutionnelles », insiste le Conseil d’État avant de se lancer dans la bataille sémantique. 

Préserver plutôt que garantir

Les termes ont-ils étaient bien choisis ? Absolument pas, estime le Conseil, car la rédaction du projet de loi laisse planer des incertitudes sur les effets juridiques de la réforme, notamment sur la conciliation entre la préoccupation environnementale et les autres intérêts publics.

En prévoyant que la France « garantit » la préservation de la biodiversité et de l’environnement, le projet imposerait, selon lui, aux pouvoirs publics nationaux et locaux « une quasi-obligation de résultat dont les conséquences sur leur action et leur responsabilité risquent d’être plus lourdes et imprévisibles que celles issues du devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement résultant de l’article 2 de la Charte de l’environnement ». En conséquence, le Conseil d’État suggère de substituer le terme « préserve » à celui de « garantit » pour coller au plus près à l’évolution récente de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il rappelle au passage que le juge constitutionnel a jusqu’à présent refusé de consacrer un principe constitutionnel de non-régression de la protection de l’environnement. D’aucuns voyaient notamment dans la décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020 précitée une occasion pour l’affirmer qu’il n’a cependant pas saisie, force est de le constater. 

Le gouvernement ne l’a pas suivi sur ce point, le terme de « garantit » figure toujours dans le texte. Il a aussi choisi de maintenir le vocable « lutter », alors que le verbe « agir » avait là encore la préférence du Conseil. En revanche, l’expression « diversité biologique » a remplacé le terme de « biodiversité », dans le même souci de maintenir la cohérence terminologique avec la Charte de l’environnement. 

L’avis soulève un dernier point de difficulté qui demeure non résolu à ce stade. Pour lever les doutes sur la compétence du législateur en matière de préservation de la diversité biologique et d’action contre le dérèglement climatique, le Conseil d’État préconise de modifier l’alinéa 15 de l’article 34 de la Constitution « pour prévoir que la loi détermine les principes fondamentaux ‘du droit de l’environnement’ une notion qui recouvre les trois objectifs qui seraient désormais inscrits à l’article premier ». La rédaction actuelle de l’article 34 confie à la loi le soin de déterminer les principes fondamentaux de « la préservation de l’environnement », laissant planer une certaine ambiguïté.

 

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