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Réduire drastiquement les normes et réglementations, est ce possible ?

Une culture bureaucratique qui induit déresponsabilisation des citoyens et non-respect de la loi ?

Dans Les Echos, Gaspard Koenig constatait il y a quelques semaines que la gestion de crise de la France est fidèle à notre culture bureaucratique. En découlent la déresponsabilisation des citoyens et le non-respect de la loi.

«  » »Face à la Covid-19, le confinement a été universellement appliqué. Toutefois, ses modalités ont varié d’un pays à l’autre. Si la Suède s’est appuyée sur la responsabilité individuelle, la France, comme toujours, s’en est remis à son administration.

Cela a conduit à la multiplication de règles uniformes appliquées sans discernement sur tout le territoire. Le flou qui caractérise la définition de ces textes favorise à la fois une interprétation laxiste de la loi et des abus de pouvoirs.

« Là où la crise sanitaire aurait pu déclencher une vague de civisme, la gestion policière du confinement n’a fait que renforcer le cercle vicieux de l’infantilisation et de la rébellion. » Gaspard Koenig

Montaigne et Tocqueville constataient déjà les effets pervers de la boulimie normative propre à la culture politique française. Pour Gaspard, cette passion normative aboutit à un paradoxe : plus la loi est précise, moins elle est adaptée à la réalité.

Conséquence de cette frénésie régulatrice : les Français ne respectent pas la loi. Il faut donc sortir de ce contrat social malsain qui a montré ses limites pendant la crise. L’extension du pouvoir administratif couplée à la surveillance technologique vont rendre la désobéissance de plus en plus compliquée. Le pouvoir doit donc guérir de son obsession du contrôle pour cesser d’infantiliser les citoyens.

En 2017, GenerationLibre proposait dans une note rédigée par Jean-Ludovic Silicani, ancien commissaire à la réforme de l’État, de réduire de 90% la quantité des dispositions législatives et réglementaires actuellement en vigueur. » » »

Pour une révolution normative : LA SOURCE

La source du projet de G. Koenig, c’est le rapport de Jean-Ludovic SILICANI publié le 15 / 06 / 2017 dont voici la présentation faite sur le site de GL.

«  » »La quantité et la complexité des normes de droit applicables n’ont cessé d’augmenter ces dernières années. Devant des normes sans cesse plus nombreuses, complexes et inopérantes, et devant les apories et les limites intrinsèques d’un énième programme de simplification, nous faisons le pari d’une méthode nouvelle, celle d’une véritable « révolution normative ».

Sortir de l’enfer réglementaire ? C’est possible et c’est l’enjeu de ce rapport de Jean-Ludovic Silicani, haut fonctionnaire, ancien commissaire à la réforme de l’Etat. Nous proposons de limiter le domaine de la loi à la formulation des principes fondamentaux issus de chacun de nos nombreux codes.

Pour une révolution d’envergure

L’objectif est très concret : réduire de 90% la quantité des dispositions législatives, en extrayant de chacun de ces codes les droits, obligations et interdictions essentiels.

Certains diront qu’il s’agit d’un exercice très difficile, voire impossible. Pourtant, Robert Badinter et Antoine Lyon-Caen ont démontré le contraire en rédigeant, il y a deux ans, les principes fondamentaux du droit du travail.

A l’aune d’un pouvoir normatif davantage décentralisé, il sera essentiel de conserver un espace de discussion pour les acteurs de terrain et de les associer en amont de l’élaboration des normes par la généralisation de consultations publiques.

Privilégier l’esprit des lois

Ces acteurs seront ainsi responsabilisés plutôt que contraints de respecter des textes obscurs et étouffants dont ils comprennent de moins en moins le sens et la portée. Cette proposition, ambitieuse mais réaliste, permettrait ainsi d’assouplir les règles, de rendre le pouvoir normatif moins centralisé et, surtout, de privilégier « l’esprit des lois », plutôt que leur lettre devenue illisible. » » »

Jean-Ludovic Silicani est un haut fonctionnaire français. Après avoir occupé plusieurs fonctions en cabinet ministériel, il est désigné en 1995 Commissaire à la réforme de l’État. En 2007, il conduit une large concertation préalablement à la rédaction d’un Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique.

Voici l’entretien publié par Contrepoints et, dans le prolongement, un extrait du rapport Silicani

ENTRETIEN

Gaspard Koenig : « Notre ambition, réduire les normes par 100 »

Un entretien avec Gaspard Koenig, président du think tank Génération libre, et créateur du mouvement politique SIMPLE.

Gaspard Koenig, président du think tank Génération libre, lance le mouvement SIMPLE pour alimenter le débat à quelques mois de l’élection présidentielle. La rédaction de Contrepoints a voulu en savoir plus sur le projet.

Entretien réalisé par Alexandre Massaux pour Contrepoints.

Quelle politique générale souhaitez-vous impulser avec le mouvement SIMPLE ?

SIMPLE est né d’un constat de terrain après plusieurs mois de voyage et déplacements à travers la France : celui d’une inflation normative galopante qui entrave les Français dans leur quotidien, dans leur vie personnelle comme dans leurs projets professionnels.

Le constat n’est pas nouveau : la France compte aujourd’hui plus de 400 000 lois et règlements. Personne n’en connaît d’ailleurs le nombre exact. Les gouvernements successifs mettent en place des commissions de simplification mais le problème demeure. Le sujet n’est pourtant pas anecdotique : il devrait au contraire être au cœur de nos priorités.

La simplification n’est pas une mesure technocratique mais une question de justice sociale et de démocratie. De justice sociale d’abord, car les insiders s’arrangent bien de la complexité administrative quand les outsiders la subissent de plein fouet. De démocratie aussi, car nombre de nos concitoyens, excédés par les absurdités qu’ils subissent au quotidien, rejettent en bloc le pouvoir central symbolisé au choix par la préfecture les ministères parisiens ou l’Europe. Un État qui fait peur aux honnêtes gens est en passe de perdre toute légitimité.

La simplification est une politique matricielle qui renverse notre paradigme jacobin et ouvre tout naturellement sur d’autres sujets (fiscalité, sécurité, solidarité, aménagement du territoire…).

Nous révèlerons le 15 novembre prochain, à l’occasion de notre premier rassemblement qui se tiendra au théâtre des Variétés à Paris, des propositions radicales.

SIMPLE  est décrit comme un parti. Avez-vous déjà des membres et des personnalités au sein de celui-ci ?

SIMPLE est en effet un parti politique car c’est dans le contexte actuel le moyen le plus efficace d’agir. Il y a près de dix ans j’ai fondé le think tank Generation Libre que je préside toujours. Les propositions de politique publique que nous avons développées ont fait leur chemin dans l’opinion mais peu d’acteurs politiques les reprennent. Par conservatisme sûrement, par étatisme atavique, par manque de courage. C’est frustrant car nombre de Français les partagent.

La création d’un mouvement à vocation politique était aujourd’hui la meilleure façon de peser dans le débat dans un contexte électoral. Nous avons un collectif structuré depuis mars dernier, une équipe de permanents et des centaines de jeunes coordinateurs sur le terrain.

De nombreuses personnalités publiques, députés et sénateurs de tous bords partagent notre combat. Plusieurs parlementaires nous ont d’ailleurs accueilli sur leurs territoires lors de la phase de collecte des témoignages. Ils seront présents dans la salle le 15 novembre.

Si votre parti arrivait au pouvoir, quelle serait la première réforme ?

Nous portons pour ambition de réduire l’ensemble des normes aux principes fondamentaux, en divisant par cent le nombre de textes. C’est le cœur du « Projet Portalis » que nous présenterons.

Nommé d’après l’architecte du Code civil de 1804, œuvre majeure de simplification et de rationalisation du droit français le Projet Portalis a pour objectif de révolutionner le rapport des citoyens à la norme et à l’administration. C’est une manière de créer concrètement des espaces de liberté, dont les citoyens se saisiront d’eux-mêmes pour entreprendre, s’engager, vivre tout simplement.

Comment auriez-vous géré la crise sanitaire ?

La crise sanitaire aura eu le mérite de révéler les réflexes autoritaires, verticaux et jacobins du gouvernement actuel. La mise en place de l’état d’urgence de façon répétée, la gouvernance à quasi huis-clos, le gouvernement des « experts », la multiplication des attestations, et enfin le passe sanitaire… tout cela aurait pu être évité en misant davantage sur la responsabilité individuelle.

Je me réjouis que la campagne de vaccination soit aujourd’hui un succès : mais je dénonce sans nuance l’introduction du passe sanitaire dans nos vies, mesure disproportionnée qui nous habitue peu à peu à un univers de surveillance technologique généralisée. On trouve toujours de bons prétextes pour réduire les libertés.

ANNEXE : DERNIERE PARTIE DU RAPPORT DE Jean-Ludovic Silicani

Conditions préalables et conséquences pratiques.

Pour réussir, quelles sont les difficultés à surmonter ? En premier lieu, il n’est pas question que cohabitent ces principes et les dispositions législatives actuelles car se poserait alors en permanence la question de leur articulation. C’est la raison pour laquelle le Conseil d’Etat, saisi du projet de loi sur le travail, avait donné un avis défavorable à l’insertion dans le Code du trsavail des principes proposés par Badinter et Lyon- Caen, car les dispositions législatives existantes n’étaient pas modifiées parallèlement.

En deuxième lieu, il faut que cette méthode soit compatible avec le droit communautaire. S’agissant des règlements européens, il faudra veiller à ce que les principes fondamentaux énoncés dans la loi ne contredisent pas ces règlements. S’agissant des directives, il faudra, avec l’appui d’autres pays, que les autorités françaises, dans le cadre de l’initiative des institutions européennes tendant à « mieux légiférer», demandent que l’on revienne à ce que doit être une directive : l’énoncé d’objectifs communs à tous les pays membres, chacun d’entre eux étant libre des moyens de les atteindre. Par ailleurs, comme c’est déjà le cas, chaque pays transpose les directives en fonction de la hiérarchie des normes qui lui est propre : la transposition dans les lois françaises se limiterait donc à ajouter, retirer ou modifier des principes fondamentaux, voire à n’y rien changer quand le droit national est déjà conforme aux objectifs des directives.

Enfin et surtout, il faudra assurer la constitutionnalité de cet exercice. Le Conseil constitutionnel apprécie au cas par cas, selon les matières, le degré de précision dans lequel le législateur doit entrer afin d’ « épuiser sa compétence ». Il sera nécessaire de procéder à un test sur un code afin de voir si le Conseil accepte de participer à cette révolution normative. A cet égard, on ne peut qu’être admiratif de la capacité

qu’il a eu de tirer l’essentiel de sa jurisprudence des 17 articles de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, ce qui montre la force de principes pour encadrer le droit.

Le Conseil constitutionnel pourrait donc accepter que, dans le respect des principes constitutionnels, la loi énonce des principes fondamentaux et se borne à cela. Mais si cela est nécessaire, il conviendra de modifier l’article 34 de la Constitution en prévoyant que

« la loi détermine les seuls principes généraux du droit, à l’exception du droit pénal et du droit fiscal dont elle fixe les règles ».

Associer la société civile

à l’élaboration des normes.

Au final, il appartiendra aux acteurs publics et privés de terrain de veiller au respect, d’une part, des principes et donc des objectifs fixés par

la loi ; d’autre part, du cadre général d’application fixé par le pouvoir règlementaire.

Prenons un exemple : l’accès des personnes à mobilité réduite aux établissements recevant du public. La loi affirmera que ces personnes doivent pouvoir accéder à l’ensemble des établissements dans des conditions adaptées aux différentes catégories d’établissements. Un texte règlementaire précisera les différentes catégories d’établissements concernés et la procédure permettant de préciser les conditions de l’accès. Pour chaque catégorie d’établissements, une charte pourra être établie entre les professionnels de ces établissements et les associations de personnes à mobilité réduite. L’administration vérifiera que cette charte respecte le cadre législatif et règlementaire. La bonne application de la loi par toutes les parties prenantes se fera sous le contrôle du juge.

Accroître le rôle du juge.

Cette façon de légiférer et d’appliquer la loi pose-t-elle un problème au regard du principe d’égalité ou en ce qui concerne le rôle donné au juge ? Le principe d’égalité sera respecté puisque les principes fondamentaux et le cadre d’action, fixés respectivement par le

législateur et le pouvoir règlementaire, seront identiques pour tous et partout. Ne diffèrera, le cas échéant, que la façon pratique de mettre en œuvre ces principes et ce cadre. En outre, le principe d’égalité n’est pas un principe d’uniformité.

Quant au rôle du juge, il est, en France, très en retrait par rapport à beaucoup d’autres pays comparables et son renforcement est plutôt souhaitable.

En quoi les garanties fondamentales seraient-elles moins bien assurées par le juge que par l’administration ? Il faudra qu’une telle réforme s’accompagne d’un fort accroissement des moyens dont dispose la justice, dramatiquement insuffisants en comparaison de la plupart des autres pays européens. Il faudra parallèlement prévoir que la carrière des juges comprenne obligatoirement des activités publiques ou privées autres que juridictionnelles, afin de mieux connaître ce qu’ils jugent.

Il est par ailleurs souvent affirmé qu’un accroissement du rôle du juge, et donc de la place de la jurisprudence dans les sources du droit, conduirait à une insécurité juridique. Ce risque existe pendant la période où se

fixe l’interprétation d’un nouveau texte mais une bonne organisation juridictionnelle, comme cela existe pour la justice administrative grâce à l’intervention rapide de la section du contentieux du Conseil d’Etat pour trancher une question de droit nouvelle à la demande d’un tribunal administratif, permet d’y remédier.

À l’heure actuelle la loi entre dans un degré de détail extrême  et  change en permanence, ce qui génère une instabilité et une insécurité juridique considérables.

En outre, la stabilité des droits fondamentaux réduira progressivement le besoin d’interprétation. Enfin, c’est bien la situation actuelle où la loi entre dans un degré de détail extrême et change en permanence, qui génère une instabilité et une insécurité juridique considérables.

Il est donc temps de sortir de l’hypocrisie actuelle, que dénonçait déjà Portalis en relevant que « ce sont ceux là même qui trouvent les codes trop volumineux qui prescrivent au législateur de ne rien abandonner au juge ».

Conclusion.

Il est nécessaire qu’une fois que le législateur et le pouvoir règlementaire ont exercé leur office il reste un espace de discussion

: soit entre l’administration de proximité (qu’elle relève de l’Etat ou des collectivités territoriales) et le public (particuliers, entreprises, associations…) ; soit entre les personnes privées (notamment, en matière de droit du travail) et les partenaires sociaux, afin de trouver la meilleure façon de respecter la loi.

Ces acteurs seront ainsi responsabilisés plutôt que contraints de respecter des textes obscurs et étouffants dont ils comprennent de moins en moins le sens et la portée. Cette méthode coopérative réduira aussi les risques contentieux et donc, à ce titre, les cas d’intervention du juge.

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