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« Dynamitage de la justice financière », Laurent Mauduit. #ET# « Pente dangereuse, Stéphanie Damarey.

« Bercy rêve de restreindre à portion congrue les hypothèses d’engagement de la responsabilité des comptables publics »

C’est le titre de la tribune que Stéphanie Damarey, Professeure agrégée de Droit public, Université de Lille, a donnée au journal Le Monde il y a quelques jours.

Voir nos précédentes publications :

LA CURIEUSE REFORME DE LA JUSTICE FINANCIERE PUBLIQUE : JOHANET/MOSCOVICI https://metahodos.fr/2021/10/05/la-curieuse-reforme-de-la-justice-financiere-publique-johanet-moscovici/

LA FIN DE L’IRRESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES MINISTRES N’EST PAS D’ACTUALITÉ. https://metahodos.fr/2021/09/19/la-fin-de-lirresponsabilite-financiere-des-ministres-nest-pas-dactualite/

POUR UNE VÉRITABLE ÉTHIQUE FINANCIÈRE https://metahodos.fr/2021/09/18/26417/

UNE REFORME DES JURIDICTIONS FINANCIERES BACLEE ET OPAQUE – PROPOSITIONS https://metahodos.fr/2021/09/16/focus-sur-une-reforme-des-juridictons-financieres-baclee-et-qui-passe-inapercue/

LA RÉFORME « MANQUÉE » DE LA COUR DES COMPTES ? PRÉSIDENCE RENFORCÉE, DÉPENDANCE AGGRAVÉE (/EXÉCUTIF). https://metahodos.fr/2021/08/01/la-cour-des-comptes-plus-transparente-mais-moins-independante/

RÉFORME INSTITUTIONNELLE: PROPOSITIONS DE L’INSTITUT ROUSSEAU – ET RAPPEL DES PISTES DE METAHODOS. https://metahodos.fr/2021/09/13/institutions-10-propositions-pour-un-programme-commun/

UNE PENTE DANGEREUSE

Stéphanie Damarey explique que la réforme envisagée du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics emmène la France sur une pente dangereuse.

Tribune. EXTRAITS

«  » » »La réforme portée par le gouvernement à l’occasion du projet de loi de finances pour 2022 est ambitieuse. L’objectif : mettre en place un régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Enfin, pourrait-on dire ! Car il existe déjà en France un juge chargé d’engager la responsabilité financière des administrateurs : la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) créée en 1948.

Las, cette juridiction n’a pas convaincu. Comment le pouvait-elle avec une moyenne de quatre arrêts rendus chaque année ? Les raisons de cette faible activité contentieuse sont multiples et résident toutes dans le cadre trop restrictif fixé par la loi de 1948.

Lire aussi  Le dernier budget du quinquennat Macron encore largement inachevé

En réalité, la réforme envisagée est double puisqu’elle concerne également les comptables publics, ces agents seuls habilités à manier les fonds publics au sein de l’administration. Leur rôle a été pensé pour limiter les cas de gestion irrégulière de ces fonds et éviter qu’un maire, un préfet ou tout autre ordonnateur (nom donné à ceux qui disposent d’un pouvoir de décision pour engager les fonds publics) n’engage irrégulièrement une dépense publique.

Un régime de responsabilité financière unifié

Mais là également, le régime rencontre des limites. L’une d’importance et totalement anormale dans un Etat de droit : la possibilité pour le ministre chargé du budget d’accorder au comptable une remise gracieuse de la décision que le juge des comptes a pu prononcer à son encontre. Il faut comprendre que lorsqu’il manque de l’argent dans la caisse publique, il revient au comptable de réparer cette caisse, sur ses deniers personnels.

Le système s’équilibre – toutefois pourrait-on dire – avec la possibilité pour le comptable d’obtenir que la décision lui réclamant ce remboursement soit remisée par le ministre. Une situation étonnante qui conduit à ce qu’une décision de justice soit balayée par une autorité administrative et une particularité française, que l’on ne rencontre dans aucun autre Etat européen.

Lire aussi  Budget 2021 : l’exécutif débloque près de 20 milliards d’euros supplémentaires

Voilà, pour faire simple, les raisons qui expliquent pourquoi il était devenu urgent de mettre en place un régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Le projet de loi de finances pour 2022 renvoie à un projet d’ordonnance pour la mise en place de ce régime de responsabilité. Avancée notable, il met en place un régime de responsabilité financière unifié.

Un projet en apparence équilibré

Alors que deux juges sont compétents à l’égard de ceux qui sont chargés de l’emploi des fonds publics (le juge des comptes que sont la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes pour le comptable public ; la Cour de discipline budgétaire et financière pour les administrateurs), le projet prévoit un schéma juridictionnel unique qui permettra, au sein de la Cour des comptes, de juger à l’occasion de l’examen d’une gestion publique l’ensemble des acteurs de l’exécution budgétaire.«  » »

Voir également la vidéo – de debut fevrier – Juridictions financières 2025 – Echanges avec Maître Landot

Nous vous proposons par ailleurs, sur la suggestion de nombreux lecteurs, une publication de l’article paru dans Médiapart.

ARTICLE

L’inquiétant dynamitage de la justice financière

PAR LAURENT MAUDUIT, ARTICLE PUBLIÉ LE MERCREDI 15 SEPTEMBRE 2021 TRENSPARY FRANCE – MEDIAPART

Souhaitant que la gestion publique se rapproche de la gestion privée, le gouvernement a mis au point une réforme comprenant des mesures très discutables. La Cour de discipline budgétaire sera supprimée. Seules les fautes graves seront sanctionnées. Une Cour d’appel financière sera créée, où siégeront des personnalités qualifiées, ce qui pourrait être anticonstitutionnel.

Avec le concours du premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, le gouvernement met la dernière touche à une très importante réforme de la justice financière. En gestation depuis près de deux ans, elle est maintenant définitivement arrêtée et ses modalités, dont Mediapart a pu prendre connaissance, devraient être officiellement dévoilées dans le cadre de l’examen par le Parlement du prochain projet de loi de finances. Examiné vendredi 10septembre par le Conseil d’État, le projet de réforme devrait ensuite être mis en application par ordonnance.

Si le sujet comporte des aspects très techniques et ne fait pas partie de ceux qui passionnent ordinairement l’opinion, il risque pourtant de faire cette fois des vagues, tant la réforme contient des dispositions discutables pour l’argent des contribuables ou controversées ; telles que la suppression de la séparation historique entre les ordonnateurs et les comptables publics; la suppression de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF); la création d’une Cour d’appel financière dans laquelle pourront siéger des personnalités qualifiées; les poursuites seulement en cas de faute grave. Beaucoup de magistrats financiers, qui ont été informés récemment des principales innovations de la réforme et dont nous avons recueilli confidentiellement les avis, sont dès à présent vent debout contre le projet.

À l’occasion d’une allocution vidéo, installée sur l’intranet de la Cour des comptes auquel seuls les personnels des juridictions financières ont accès, Pierre Moscovici vient en effet d’informer ces personnels des détails du projet, qui s’emboîte avec des réformes internes de la juridiction financière décidées par son premier président. Comme de très nombreux magistrats se disent indignés par ce qui est en gestation, Mediapart est parvenu à obtenir la bande- son de cet enregistrement. La voici:

Au cours de cette allocution vidéo, Pierre Moscovici s’est appuyé par moments, en arrière-plan, sur des infographies résumant les points saillants de la réforme. Voici ci-dessous la principale infographie:

Il suffit d’observer cette infographie pour comprendre la première modalité de la réforme. Alors que, autrefois, il existait une frontière étanche entre les ordonnateurs, chargés de décider de l’opportunité d’une dépense, et le comptable public, chargé de la payer après en avoir vérifié la régularité, cette frontière va être abolie. Et du même coup, les procédures, en cas de faute ou d’irrégularité, vont être unifiées. Jusqu’à présent, un comptable public voit ses comptes examinés systématiquement par la Cour des comptes (ou les chambres régionales et territoriales des comptes) et doit rembourser le moindre euro manquant, même sans faute intentionnelle. Quant aux ordonnateurs, ils peuvent être renvoyés devant la CDBF, la juridiction de cassation étant toujours le Conseil d’État.

Or le gouvernement va unifier les procédures en une seule. Les agents publics (ordonnateurs ou comptables) pourront être renvoyés devant une chambre du contentieux; puis, éventuellement, ils pourront faire appel devant une Cour d’appel financière qui va être instituée par la réforme, le Conseil d’État gardant ensuite son pouvoir de cassation.

Ce premier volet de la réforme constitue à lui seul un séisme. Et il inquiète les magistrats de la Cour des comptes depuis près de deux ans. Car cette idée avait été évoquée à l’automne 2018 par Édouard Philippe, du temps où il était premier ministre, et Mediapart avait dévoilé à cette époque le projet qui était en gestation.

De fait, quand Édouard Philippe avait présenté, le 29octobre 2018, les décisions du deuxième «Comité interministériel de la transformation publique»(on peut les consulter ici), il avait déjà évoqué une réforme à venir des fonctions des comptables publics. Affreusement technique, le dossier n’avait retenu l’attention de presque aucun média et est tombé aussitôt aux oubliettes.

Il suffisait de lire ce que le gouvernement avait annoncé ce jour-là pour comprendre pourquoi la réforme avait peu retenu l’attention: «Une refonte complète de notre cadre de gestion vise à terme la suppression de tous les contrôles a priori; une plus grande responsabilisation de l’ordonnateur et la suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable; la transformation de la mission du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) ainsi que celle du contrôleur budgétaire régional (CBR) en contrôleur de gestion; ou encore la mise en œuvre d’une rémunération variable en fonction de critères de bonne gestion financière», expliquait le site du gouvernement. Ces indications étaient détaillées dans un autre document que l’on peut consulter ici.

Trop compliqué! Trop jargonnant! L’annonce de la réforme des fonctions des comptables publics est donc, à l’époque, passée totalement inaperçue. Et pourtant, c’est un bouleversement très important de la vie publique qui était esquissé, qu’il faut savoir décrypter. D’autant que, deux ans plus tard, c’est donc ce même schéma qui est retenu, à quelques variantes ou aggravations près, dans la réforme du gouvernement, dont Pierre Moscovici a présenté les grandes lignes en interne, à la Cour des comptes.

Pour comprendre l’importance de la réforme, il faut d’abord avoir à l’esprit, comme le documente le site gouvernemental Vie publique, que la gestion des finances publiques françaises est, de très longue date, organisée sur la base d’une séparation entre l’ordonnateur de la dépense, qui juge de son opportunité, et le comptable public, qui doit en apprécier la régularité avant de l’engager:

«L’ordonnateur est un agent d’autorité qui constate les recettes, en arrête le montant et en ordonne le recouvrement; il décide en outre de la dépense, la liquide et en ordonne la mise en paiement. Mais l’ordonnateur n’a pas le droit de manipuler l’argent public. Seul le comptable public peut le faire: il lui appartient, sur l’ordre de l’ordonnateur, d’encaisser ou de décaisser l’argent public. Il est donc responsable pécuniairement et personnellement (sur ses deniers propres) des sommes qui viendraient à manquer de son compte.»

On trouve les prémices de ce principe de séparation sous la monarchie. Le principe a continué d’être au fondement du fonctionnement des finances publiques françaises au cours des derniers siècles, jusqu’au décret le plus récent, qui organise la gestion budgétaire et comptable publique française actuelle, celui du 7novembre 2012, qui en son article9 dispose toujours que «les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles».

La plupart des pays développés ont adopté ce fonctionnement protecteur des deniers publics et même le secteur privé s’en est inspiré.

Or, en supprimant la «responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable», c’est cette séparation historique que le gouvernement d’Édouard Philippe voulait précisément remettre en cause. La justification de la réforme était en partie affichée: en supprimant cette responsabilité personnelle du comptable, il s’agirait de contribuer à «une plus grande responsabilisation de l’ordonnateur». Ce qui aurait dû conduire à un renforcement de la CDBF.

Pourquoi le gouvernement voulait-il s’engager dans cette voie? Plusieurs hypothèses peuvent l’expliquer. D’abord, en ces temps d’austérité budgétaire, le gouvernement y voyait sans doute une source importante d’économie puisque de grosses cohortes de comptables publics rémunérés par l’État et indépendants des ordonnateurs deviendraient de la sorte inutiles. De plus, l’Inspection des finances, qui n’a ni l’indépendance ni les pouvoirs d’investigation des magistrats financiers, nourrit une certaine hostilité à l’égard de la Cour des comptes; et Emmanuel Macron a lui-même baigné dans ce climat d’animosité ancienne.

Il est d’ailleurs significatif que le chef de l’État ait désigné pour préparer la réforme un inspecteur des finances, Jean Bassères, qui a eu des démêlés récents avec la Cour des comptes à la suite d’un rapport cinglant sur Pôle emploi dont il est le directeur général.

Mais il y a sans doute une raison beaucoup plus lourde, de nature idéologique. Car, de très longue date, les néolibéraux poussent à la roue pour que la gestion publique copie les mœurs de la gestion privée. Comme le rappelle le site Vie publique, cette tendance est très ancienne et prend sa source aux États-Unis, dès le XIXesiècle: «L’idée de gérer l’État comme une entreprise naît parallèlement au management, aux États-Unis, où le président Woodrow Wilson, dès 1887, estime qu’il faut s’inspirer de l’entreprise pour confier la gestion de l’État à des experts qui ne feront pas primer des enjeux politiciens.»

Mais avec la vague néolibérale qui a enflé à partir du début des années 1980, la mode a connu récemment encore plus d’adeptes, comme le dit ici Vie publique: «La montée en puissance du discours managérial – qui promeut une meilleure autonomie des managers, c’est-à-dire un allègement de la contrainte juridique pesant sur leurs actions – a nourri de nombreuses critiques contre le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.»

Il n’est donc pas surprenant qu’Emmanuel Macron, qui se présente constamment comme le grand promoteur de la «start-up nation», ait fait siennes ces conceptions néolibérales alignant la gestion publique sur les règles de la gestion privée. Ce qui risque de conduire à la suppression des comptables publics et à leur remplacement par un système de certification des comptes ou d’audit.

En quelque sorte, les collectivités publiques – les collectivités locales comme les ministères et les établissements publics – n’auraient plus de comptables publics indépendants, placés sous la surveillance et le contrôle de la Cour des comptes, devant laquelle ils prêtent serment. Mais elles disposeraient de cabinets d’audit d’un genre nouveau, rémunérés par elles. Peut- être le gouvernement de Jean Castex n’ira-t-il pas aussi loin dans cette voie, mais c’est bel et bien la philosophie de ce projet qui chemine depuis deux ans.

L’onde de choc serait donc considérable. D’abord, qui peut prétendre que la gestion privée soit un exemple dont l’État puisse s’inspirer? Le naufrage de tous les grands cabinets d’audit, lors de la bulle technologique au tournant des années 2000, puis de nouveau lors de la crise financière au lendemain de 2007 ou celle de la Grèce, dont ils avaient dissimulé la situation financière, est trop récent pour qu’on puisse l’oublier: des auditeurs ou certificateurs rémunérés par les audités ou certifiés et ne disposant pas de pouvoirs d’investigation contribuent à un système dangereux, car lourd de conflits d’intérêts. Ce qui plaide donc pour un maintien de la séparation des fonctions entre ordonnateur et comptable; et pour la responsabilité personnelle au premier euro manquant de celui-ci, seule garante de son indépendance.

Non pas qu’il ne faille pas envisager une réforme du système français. De cela, tout le monde convient. Dans une note confidentielle écrite pendant l’été 2018, à laquelle Mediapart avait eu accès (on peut la télécharger ici), et qui est consacrée à l’«évolution de la responsabilité des gestionnaires publics», le procureur général de la Cour des comptes, Gilles Johanet, qui depuis a quitté ses fonctions, était ainsi le premier à l’admettre.

Il reconnaissait qu’à l’heure de la révolution technologique et de l’irruption du numérique, d’immenses évolutions étaient concevables dans le système français de gestion publique. Et la Cour des comptes elle-même n’a plus à attendre que les liasses des comptables publics remontent jusqu’à elle, plusieurs mois ou plusieurs années après les exercices sous revue, pour vérifier la régularité des comptes concernés.

Mais, précisément, cette réforme aurait un impact jusque dans le fonctionnement de la Cour des comptes. Car si la France bascule, pour ses finances publiques, du système actuel vers un système plus proche de l’audit à l’anglo-saxonne, la réforme ne serait pas une simple évolution, prenant en compte les évolutions technologiques. Elle changerait la philosophie même du système français au terme duquel la Cour des comptes est chargée, comme elle le dit fièrement sur son site Internet, de «s’assurer du bon emploi de l’argent public» et d’en «informer le citoyen», et cela en application de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Laquelle déclaration affirme en son article14 :«Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée.» Et en son article15, la déclaration ajoute ce droit fondamental: «La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.»

S’il était poussé jusqu’à sa logique ultime, le nouveau système, celui de l’audit des comptes publics, transformerait donc la fonction même de la Cour des comptes. Car, du même coup, celle-ci cesserait d’être tout à la fois un organisme public qui vérifie la régularité des comptes publics – ceux auxquels elle accède grâce aux comptables publics qui les leur transmettent – mais aussi qui sanctionne toutes les irrégularités constatées.

Pendant le courant de l’année 2019, beaucoup de magistrats financiers ont donc craint que la réforme en gestation puisse conduire, dans ses développements ultimes, à ce que la Cour des comptes cesse d’être une juridiction financière et que ses membres cessent eux- mêmes, à terme, d’être… des magistrats financiers.

Finalement, la réforme ne devrait pas aller jusque-là. Ou pas encore jusque-là. Car les magistrats financiers de la Cour des comptes auraient obtenu l’assurance qu’ils garderaient leur statut de magistrat financier. En écoutant la vidéo de Pierre Moscovici, on comprend vite que le sujet est hautement sensible et qu’il marche sur des œufs. Expliquant qu’il a «beaucoup échangé ces derniers mois, notamment avec le cabinet du premier ministre», il insiste sur le fait qu’il a «veillé à chaque instant à défendre les valeurs et les spécificités de la juridiction» et «préserver [son] indépendance».

Justifiant la réforme, en faisant valoir qu’il faut avancer vers «une justice financière moderne», il a visiblement voulu préparer les esprits, dans sa maison, à des dispositions chocs: «Ce projet de réforme sera le produit de nos échanges [avec les services du premier ministre – ndlr], des compromis que chaque partie prenante a dû consentir.» Mais il a voulu convaincre les membres de la Cour des comptes qu’il avait sauvegardé l’essentiel: «Lorsque j’ai pris mes fonctions en juin 2020, j’ai pris devant vous un engagement ferme et solennel: nous resterons une juridiction, nos membres resteront des magistrats. Et cette parole sera tenue.»

Le propos du premier président de la Cour des comptes se décrypte aisément. À l’origine, la réforme préparée par Jean Bassères à la demande d’Emmanuel Macron prévoyait un véritable dépeçage de la Cour des comptes, qui était vouée à perdre toutes ses fonctions juridictionnelles; et ses membres leur statut de magistrat financier. Pierre Moscovici veut donc convaincre ses troupes que, grâce à lui, le pire a été évité. À l’entendre, la Cour est même renforcée dans ses prérogatives.

Interrogé par Mediapart, Pierre Moscovici a longuement répondu à nos questions – on trouvera la version intégrale de ses réponses sous l’onglet Prolonger associé à cet article. Il nous a d’abord fait valoir que nous faisions fausse route en estimant que cette réforme était d’inspiration libérale. «Cela n’est pas une question d’idéologie: le régime actuel de responsabilité des gestionnaires publics doit en effet évoluer. La réforme doit conduire à mieux exercer notre mission de jugement des gestionnaires publics, avec des pouvoirs de sanctions plus importants. Cette modernisation est une continuation du constat et de l’appel à la réforme portée par Philippe Séguin en tant que premier président. C’est une conviction que j’ai exprimée à la suite de ma nomination», nous a répondu Pierre Moscovici.

Avant d’ajouter: «Pour moi, l’enjeu essentiel de la réussite de cette réforme tient à la mise en œuvre, car notre rôle de juge financier est bien distinct de ceux des juges judiciaires et administratifs dans la mesure où il nous appartient d’alimenter l’essentiel de notre contentieux: notre organisation doit être davantage concentrée sur la détection, à l’occasion de nos contrôles des comptes et de la gestion, des présomptions de faits fautifs. Nos magistrats, rapporteurs et vérificateurs vont voir leur métier, leurs procédures et leurs outils évoluer dans ce sens.»

 Quoi qu’il en soit, d’autres dispositions, qui n’étaient pas encore arbitrées voilà deux ans, ont aussi fait leur apparition et ont été instillées dans le projet de réforme, ce qui suscite une inquiétude encore plus forte au sein de la juridiction financière.

D’abord, la CDBF va disparaître. Ce n’est certes qu’une demi-surprise puisque sa disparition découle de la remise en cause de la séparation ordonnateurs/ comptables et de l’instauration d’un régime unifié pour sanctionner les fautes. De la même façon, les comptables qui ont commis des fautes n’auront plus à en répondre devant la Cour des comptes ou les chambres régionales.

À la place de ces deux juridictions, c’est donc une nouvelle procédure unifiée qui va être instituée, avec d’abord une Chambre du contentieux, puis une Cour d’appel financière, et enfin le Conseil d’État comme juridiction de cassation. Or ce système suscite beaucoup d’inquiétude. D’abord, beaucoup craignent que la Chambre du contentieux ne connaisse très vite une situation d’engorgement. La suppression des pouvoirs de jugement des chambres régionales des comptes et son remplacement par une juridiction unique, la Chambre du contentieux, pourrait conduire à cet embouteillage, préjudiciable à une bonne administration de la justice.

Pierre Moscovici le conteste. «Cette chambre existe déjà depuis le 1erseptembre, annoncée en février 2021 à l’occasion de la publication des orientations

stratégiques “JF2025”. À l’avenir, le jugement desdossiers instruits par toutes les chambres sera jugé par une chambre qui sera composée de membres de la Cour et des CRTC. Cela rejoint mon souci d’une intégration fonctionnelle croissante de la Cour et des CRTC. Je m’engage évidemment à doter le parquet et

la 7echambre des moyens nécessaires en fonction de la croissance du nombre des affaires traitées», nous a- t-il indiqué.

En outre, la suppression de la fonction juridictionnelle des chambres régionales des comptes risque de les affaiblir considérablement vis-à-vis des collectivités et de ruiner leur autorité vis-à-vis des élus. C’est la suppression d’une justice de proximité, qui était très importante dans la vie locale, car les élus y étaient très sensibles. Une figure connue de la Cour des comptes est encore plus sévère: «Cette disposition va constituer une très grande avancée dans l’immunité des élus», s’alarme-t-il auprès de Mediapart.

Mais c’est surtout la Cour d’appel financière qui suscite de très vives critiques, notamment parce qu’elle devrait comprendre non seulement le premier président de la Cour des comptes, quatre membres de la Cour, quatre membres du Conseil d’État, mais aussi deux personnalités qualifiées, vraisemblablement nommées par le premier ministre.

Or imagine-t-on un seul instant que dans une juridiction ordinaire, des personnalités qualifiées, nommées par le pouvoir, puissent siéger dans une cour d’appel, voire à la Cour de cassation? Ce serait une très grave remise en cause de l’indépendance de la justice. Et le constat qui vaut pour une juridiction ordinaire vaut tout autant pour une juridiction financière. Selon de très bonnes sources, des magistrats pronostiquent même que ce volet de la réforme pourrait soulever un problème d’inconstitutionnalité. Selon nos sources, c’est Matignon qui a poussé à la roue pour avancer vers cette sulfureuse idée.

Dans la vie économique et financière, ce système proche de l’échevinage, où des magistrats professionnels siègent aux côtés de personnalités du monde économique, est de plus en plus répandu et a des effets pervers considérables. Prenons le cas par exemple de la Commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (AMF) qui, comme son nom l’indique, est supposée sanctionner les irrégularités sur les marchés: elle est précisément composée de magistrats et de représentants de la vie des affaires. Pas plus tard que le 3septembre dernier, le ministre de l’économie prenait d’ailleurs un arrêté procédant à la nomination de quatre nouveaux membres, dont le directeur juridique de Total et un cadre dirigeant d’Amundi (Crédit agricole). Dans un système consanguin de la sorte, allez-vous être étonné ensuite que l’AMF ait une réputation de complaisance, comme Mediapart l’a souvent documenté ?

 Pierre Moscovici, lui, se veut rassurant. «Il faut observer que l’échevinage entre des magistrats professionnels et non professionnels existe déjà dans un grand nombre de contentieux (départage prud’homal, Cour nationale du droit d’asile, tribunaux pour enfants, jurys en matière criminelle,etc.). Naturellement, la loi devra assurer la prévention des conflits d’intérêts des personnalités extérieures ainsi désignées», nous a-t-il fait remarquer.

La réforme comprend aussi un volet sur le système des infractions qui inquiète beaucoup les magistrats financiers. Voici le nouveau système, tel qu’il a été présenté dans un document lors de l’allocution vidéo de Pierre Moscovici.

Dans le document, il est apporté cette précision qui est pour le moins étonnante: «Le régime se concentre sur des infractions plus graves que le juge financier pourra réprimer plus sévèrement.» Et la suite du texte donne quelques exemples: «faute grave à l’exécution des règles de recettes ou de dépenses ayant entraîné un préjudice financier significatif; faute grave de gestion à la direction de l’entreprise publique; gestion de fait; avantage injustifié à autrui ou à soi-même…».

Mais qu’est-ce qu’une «faute grave»? Et à partir de quelle somme peut-on considérer qu’un préjudice financier est «significatif »? Si la loi ne répond pas à ces questions, c’est la jurisprudence qui s’en chargera, et elle risque d’être stupéfiante puisque, du même coup, une quantité de fautes jugées non graves passeront dès lors sous les radars de la justice financière. Ce qui choque beaucoup de magistrats financiers habitués à contrôler l’usage des fonds publics. La mission première de la Cour des comptes est en effet la bible de tous les magistrats financiers:

«La Cour des comptes a pour mission principale de s’assurer du bon emploi de l’argent public et d’en informer les citoyens.» Qu’il en aille d’une petite somme ou d’une grande somme, les magistrats ont le devoir d’informer les citoyens de toute dérive. Cette disposition constituerait donc une rupture dans la longue histoire de la Cour des comptes et une entorse aux articles14 et 15 de la Déclaration des droits de l’homme.

Cette réforme risque donc de créer un droit à perdre de l’argent dès lors que la somme n’est pas jugée importante. Mais une petite somme multipliée par 36000communes et des dizaines de milliers d’établissements publics… cela peut finir par faire des fortunes, au détriment des contribuables.

Là encore, Pierre Moscovici réfute pour sa part ce constat, en faisant ces remarques: «Comme toujours, c’est la loi qui va définir les principes et lignes directrices du régime d’infractions administratives que le juge financier viendra interpréter à l’occasion de sa jurisprudence. Les principes fondamentaux de la Cour ne sont nullement atteints mais au contraire garantis par une réforme qui lui confie, pour la première fois de son histoire, un véritable rôle de juge et non celui de tigre de papier: trois véritables sanctions administratives concernant les fautes graves commises par les comptables ET les ordonnateurs sont confirmées : – Une peine d’amende qui ne pourra ni être assurée ni être remise par une autorité administrative ou politique. Le débet, comme sa remise ou son assurance ne seront plus possibles. C’est la fin de la justice retenue. – Une peine d’interdiction d’exercice professionnel pour un ordonnateur ou un comptable fautif. C’est l’établissement d’une vraie responsabilité des personnes ayant commis des fautes. – La publication du jugement ou de l’arrêt. C’est la transparence qui est confortée.»

Quoi qu’il en soit, le nouveau régime de sanction inquiète beaucoup de magistrats financiers, d’autant plus que Pierre Moscovici plaide beaucoup pour un raccourcissement des délais d’instruction des enquêtes. Ce qui, selon certains témoignages recueillis par Mediapart, risque de nuire là encore au sérieux des enquêtes et à leur caractère méticuleux et approfondi, ainsi qu’à la solidité des preuves rassemblées.

 Sans    grande    surprise,    le    projet    de    réforme a donc suscité un tollé parmi les magistrats financiers. Dans un communiqué au vitriol (), le Syndicat des juridictions financières (SJF), très implanté notamment dans les chambres régionales et territoriales des comptes, s’inquiète ainsi vivement que le gouvernement puisse vouloir substituer au système actuel, celui du contrôle externe par des magistrats financiers, un système interne, qui serait celui de la sanction managériale. Il souligne que c’est bien cette philosophie qui transparaît dans le vade- mecum de la réforme que la Direction générale des finances publiques vient d’adresser à ses cadres ().

Et pour le SJF, il est clair que les assurances apportées par Pierre Moscovici aux magistrats financiers sont pour le moins fragiles. «Le statut des “magistrats” des juridictions financières est – pour l’instant – maintenu», relève-t-il dans son communiqué. Et ce «pour l’instant» est chargé d’un sous-entendu qui recoupe la crainte de beaucoup de magistrats.

La réforme risque donc d’entraîner un affaiblissement pour la vieille maison qu’est la Cour des comptes. Un affaiblissement d’autant plus fort que Pierre Moscovici semble, pour l’essentiel, épouser la réforme voulue par l’exécutif, au lieu d’être le porte-voix de son institution.

Beaucoup de magistrats financiers se souviennent en effet qu’au début des pourparlers entre la Cour des comptes et le gouvernement, qui était à l’époque celui d’Édouard Philippe, Didier Migaud, qui était à ce moment-là premier président de la Cour des comptes, avait clairement fait comprendre à l’exécutif son mécontentement.

Mediapart avait en effet révélé que Didier Migaud avait adressé une note, datée du 17juillet 2018, dans laquelle il contestait les orientations du premier ministre de l’époque, largement reprises par l’actuel premier ministre. Dans cette note que l’on peut retrouver ici, et qui est assassine pour le premier ministre de l’époque, comme elle l’est toujours aujourd’hui pour les partisans de la réforme, Didier Migaud rappelait, pour commencer, le «b.a.-ba» du fonctionnement des finances publiques dans une démocratie: «Élément essentiel de l’ordre public #nancier, la responsabilité des gestionnaires et la possibilité de sa mise en jeu participent directement de la confiance de nos concitoyens dans l’action publique et dans ceux qui en ont la charge. Elles répondent à l’exigence de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel “la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration”. Fondé sur des principes anciens, notre régime de responsabilité distingue les deux acteurs centraux de l’exécution de la dépense publique: d’un côté, l’ordonnateur qui prescrit les dépenses et les recettes et, de l’autre, le comptable public qui manie les deniers publics et qui, après avoir exercé son contrôle sur les actes de l’ordonnateur, encaisse les recettes et procède au paiement. Chacun de ces acteurs obéit à un régime de responsabilité qui lui est propre.»

Didier Migaud se montrait donc ouvert à des évolutions, mais il soulignait bien que celles-ci ne doivent pas remettre en cause cet ordre public financier, pas plus que le régime de responsabilité des comptables – tout au contraire: «Ce système apparaît aujourd’hui perfectible, poursuivait le premier président de la Cour des comptes. En effet, les juridictions financières appellent de leurs vœux de longue date l’élargissement des marges de manœuvre et de l’autonomie des gestionnaires publics, par un retour notamment à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances, afin que ceux-ci puissent s’engager sur leurs résultats, tout en assumant la part de risque inhérente à leurs fonctions. Mais cet élargissement a un corollaire: la rénovation du système de responsabilité financière afin de sanctionner à un juste niveau et de manière réaliste les fautes de gestion et les manquements aux règles budgétaires et comptables.

Ainsi, le régime de responsabilité des comptables pourrait encore évoluer et gagner en efficacité, dans la continuité des réformes conduites en 2008 et 2011, à travers notamment une prise en compte effective des conditions d’exercice de la fonction comptable. Quant à la responsabilité des ordonnateurs, elle est mise en jeu devant une juridiction (la Cour de discipline budgétaire et financière) qui voit échapper à sa compétence un nombre important de gestionnaires publics (notamment les ordonnateurs locaux), ce qui se traduit, pour les gestionnaires concernés, soit par l’absence de mise en jeu de leurs responsabilités, soit par une mise en jeu devant le juge judiciaire, avec le risque d’une pénalisation systématique de la gestion publique. Cette évolution doit également permettre un meilleur partage des responsabilités entre les gestionnaires publics et les comptables publics. Dès lors, il convient de s’interroger sur la pertinence et l’efficacité du système existant et sur les modalités de son adaptation aux évolutions de l’administration, confrontée à des exigences croissantes en termes d’efficacité, de transparence, ainsi qu’aux enjeux de la numérisation et de la dématérialisation.»

En bref, pour Didier Migaud, cette séparation historique entre l’ordonnateur, qui juge de l’opportunité d’une dépense, et le comptable, qui vérifie sa régularité puis qui l’engage,   pouvait être «aménagée», mais sûrement pas remise en cause. Plus loin, il disait aussi que «la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables devant le juge des comptes» constituait «une garantie à maintenir».

Or c’est cette digue, érigée par Didier Migaud, dans le respect des valeurs, que la Cour des comptes a longtemps portées, qui est en train de rompre. Disons les choses de manière un peu plus abrupte: c’est non seulement l’argent public mais aussi un petit peu de la Déclaration des droits de l’homme et le consentement à l’impôt qui sont aujourd’hui en balance.

Prolonger

Pour écrire cet article, Mediapart a soumis des questions à Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, et ce dernier a accepté d’y répondre. Certaines de ces réponses figurent dans le fil de notre article. Voici ci-dessous la version intégrale des questions et des réponses :

– Les libéraux ont toujours souhaité que la gestion de l’État se rapproche de la gestion des entreprises privées. C’est le plus souvent dans cet esprit que certains dans le passé ont préconisé la suppression

de la barrière historique entre ordonnateur et comptable, de sorte que le système de contrôle se rapproche de l’audit des entreprises privées. Est- ce dans cette philosophie libérale que s’inscrit la réforme ?

– Cela n’est pas une question d’idéologie : le régime actuel de responsabilité des gestionnaires publics doit en effet évoluer. La réforme doit conduire à mieux exercer notre mission de jugement des gestionnaires publics, avec des pouvoirs de sanctions plus importants. Cette modernisation est une continuation du constat et de l’appel à la réforme portée par Philippe Séguin en tant que Premier président. C’est une conviction que j’ai exprimée à la suite de ma nomination, dès le début de la démarche de JF2025, et qui s’est traduite par les engagements 17 et 18 du document stratégique. Ils sont clairs et confirmés, pour l’essentiel, par le projet de réforme que le Gouvernement engage. Des versions concurrentes, je pense en particulier au rapport Bassères, existaient. Elles prévoyaient la fin de toute mission juridictionnelle de la Cour et des CRTC. Elles étaient inacceptables. Elles sont dans l’ensemble écartées par le Premier ministre.

L’article d’habilitation arbitré par le Premier ministre prévoit explicitement le maintien de la séparation entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable publics.

La Cour appelle de ses vœux, depuis plusieurs années, une modernisation d’un régime qui était dépassé et incompris par ses principaux acteurs.

Ce constat est documenté, connu. Le statu quo était impossible :

–             S’agissant du jugement des comptes, le dispositif est entré en déclin il y a bien longtemps. Ainsi, le nombre de réquisitoires notifiés a chuté de façon constante depuis plusieurs années ; Nous ne détectons plus suffisamment de dossiers intéressants, notre action se limitant trop souvent à des manquements formels sans importance ; Ainsi, moins de 7% de l’activité des membres des juridictions financières sont liés à la dimension juridictionnelle de notre activité ;

–             S’agissant du jugement des ordonnateurs, la Cour de discipline budgétaire et financière qui n’a rendu que six arrêts de condamnation en 2020, connait, sur la même période la même atrophie : De 22 déférés en 2014 à 9 en 2020.

Pour moi, l’enjeu essentiel de la réussite de cette réforme tient à la mise en œuvre car notre rôle de juge financier est bien distinct de ceux des juges judiciaires et administratifs dans la mesure où il nous appartient d’alimenter l’essentiel de notre contentieux : Notre organisation doit être davantage concentrée sur la détection, à l’occasion de nos contrôles des comptes et de la gestion, des présomptions de faits fautifs. Nos magistrats, rapporteurs et vérificateurs vont voir leur métier, leurs procédures et leurs outils évoluer dans ce sens.

–             Une Chambre du contentieux va voir le jour, remplaçant jes juridictions existantes (Cour des comptes et CRTC pour les comptables, CDBF pour les ordonnateurs). Si cette chambre est unique, ne coule-t-il pas de source qu’elle va connaître aussitôt un très fort engorgement ?

–             Cette chambre existe déjà depuis le 1er septembre, annoncée en février 2021 à l’occasion de la publication des orientations stratégiques JF2025. A l’avenir, le jugement des dossiers instruits par toutes les chambres sera jugé par une chambre qui sera composée de membres de la Cour et des CRTC.

Cela rejoint mon souci d’une intégration fonctionnelle croissante de la Cour et des CRTC. Je m’engage évidemment à doter le parquet et la 7ème chambre des moyens nécessaires en fonction de la croissance du nombre des affaires traitées.

Somme toute, une telle configuration existe déjà au conseil d’État et dans les juridictions administratives. Elle est considérée comme un atout qui renforce l’expertise. C’est ce que je souhaite pour la Cour : concentrer le contentieux pour améliorer la qualité et la célérité des jugements.

–             La Cour d’appel financière doit comprendre

2 personnalités qualifiées. Par qui seront-elles nommées : par le chef de l’Etat ? N’est-il pas choquant que de telles personnalités puissent siéger dans cette instance ? Imagine-t-on que des personnalités qualifiées puissent siéger à la Cour de cassation ? N’y-a-t-il pas un risque d’inconstitutionnalité ?

– Conformément à l’article 34 de la Constitution, il appartiendra à la loi de garantir les principes qui s’appliquent au Juge s’agissant des modalités de désignation puis d’exercice de leur mission par l’ensemble des membres de la formation de Jugement. Il faut observer que l’échevinage entre des magistrats professionnels et non professionnels existe déjà dans un grand nombre de contentieux (Départage prud’homal, CNDA, Tribunaux pour Enfants, Jurys en matière criminelle etc…).Naturellement, la loi devra assurer la prévention des conflits d’intérêts des personnalités extérieures ainsi désignées.

–             Le régime de responsabilité va se concentrer sur les « fautes graves ». Est-ce la loi qui va définir ce qu’est une faute grave ? Ou bien la jurisprudence ? Ce système ne constituerait-il pas une rupture majeure dans l’histoire de la Cour des comptes qui, en application des principes édictés par la Déclaration des droits de l’homme, a toujours eu l’ambition de contrôler le bon usage de l’argent public, à l’euro près ?

–             Comme toujours, c’est la loi qui va définir les principes et lignes directrices du régime d’infractions administratives que le Juge financier viendra interpréter à l’occasion de sa jurisprudence.

Les principes fondamentaux de la Cour ne sont nullement atteints mais au contraire garantis par une réforme qui lui confie, pour la première fois de son histoire un véritable rôle de Juge et non celui de tigre de papier : trois véritables sanctions administratives concernant les fautes graves commises par les comptables ET les ordonnateurs sont confirmées :

–             Une peine d’amende qui ne pourra ni être assurée ni être remise par une autorité administrative ou politique. Le débet, comme sa remise ou son assurance ne seront plus possibles. C’est la fin de la Justice retenue.

–             Une peine d’interdiction d’exercice professionnel pour un ordonnateur ou un comptable fautif. C’est l’établissement d’une vraie responsabilité des personnes ayant commis des fautes.

–             La publication du jugement ou de l’arrêt. C’est la transparence qui est confortée.

Les contrôles des comptes et de la gestion concentrent aujourd’hui une bonne part des ressources de la Cour et de ses membres. Ce sera toujours le cas demain car c’est, à cette occasion, que s’effectue le « contrôle à l’euro près » qui nourrit les rapports publics et le reliquat qui est constitutif d’éléments fautifs passibles de suites juridictionnelles (cf. schéma). De même, les juridictions financières renforceront leur implication dans l’évaluation des politiques publiques, conformément aux engagements que j’ai pris dans le cadre de notre projet JF 2025.

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